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PPP沒有想象的那樣簡單雲林融資貸款信貸年息車貸貸款
最近，王守清幾乎每天都奔波在路上，他要趕往各個政府機關以及國企去做關於“公私合作（PPP）”的咨詢。他感覺這段時間，政界和企業界對PPP的熱情，猶如北京的夏天一樣火熱。王守清是清華大學國際工程項目管理研究院副院長，研究瞭20多年的PPP。就在去年，輿論對此還是冷清一片，那時他也基本沒怎麼串過政府機關的大門，但前不久王守清和一些研究PPP的專傢，受邀參加瞭相關部門召開的特許經營立法座談。PPP到底是什麼？應該包含哪些模式？目前結論仍付之闕如。然而在民間，PPP已然是個時髦詞匯。王守清提到，此前他曾跟地方政府官員談BOT項目投資，但對方說，現在財政部在推PPP，我們不談BOT，談PPP吧。他認為，這種反常的熱鬧是值得警惕的。PPP為什麼這麼熱？經濟觀察報就此采訪瞭王守清和實際操作過PPP項目的大嶽咨詢有限公司總經理金永祥、北京市資略律師事務所合夥人徐向東。經濟觀察報：現在各界對PPP的火熱追捧，是否是一個正常的現象？需不需要降溫？王守清：現在PPP是中央這邊熱，真要熱起來，還是要問問各地的市長願不願意。若是地方的市長有錢，肯定不願意實行PPP；沒有錢還想做項目，就會使用PPP。但是民營企業不一定願意幹，一個項目二十年、三十年才能脫身，風險太大。PPP肯定不是萬能的。比如PPP支付分為使用者支付、前端補貼和後端補貼等，前段補貼就很容易造成地方政府和企業聯合騙取中央財政。而且PPP對地方債務的幫助，沒有想象那麼高，因為地方政府融資成本高，若是使用PPP可能效率更低，不一定適用。金永祥：我覺得談不上降溫，政府在做該做的事情。但是學術界比較活躍，研討特別多，這也為以後做項目在進行理論上的準備。但要防止討論多，實務少，現在的PPP應該規范，討論得太熱，實質性的推動卻沒有那麼熱。徐向東：這個問題從兩方面看。一方面，當前PPP非常火熱，如果是表現在關註的人多，討論的人多，提供建議的人多，研究的人多，總結經驗的人多，相關會議多，那麼這是一個好事情。在PPP相關立法沒有正式出來之前，應該鼓勵各行各業的專傢進行多方位、各個角度、不同層次的溝通交流，甚至是碰撞，有利於PPP在中國的良性發展。另一方面，我最近也經常碰到，很多地方本來準備采用BOT、TOT模式實施項目的，突然提出要改為PPP模式來實施項目。這不僅是對PPP模式的誤解，更會成為推進中國PPP模式良性發展的障礙。如果是這種情況，那絕對需要降溫。不是所有的項目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求。對於項目特性和預期服務質量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風險的項目，不應采用PPP模式。我個人比較贊成王守清老師的觀點，一般適合做PPP的項目，包括道路、港口、機場、監獄、水處理、垃圾處理、污水處理、政府辦公樓。哪些項目適合采用PPP模式，可以通過PPP法律的基本原則和適用范圍來解決。經濟觀察報：現在部委都在研究PPP，這些研究應該避免的最大問題是什麼?王守清：我認為從國傢層面制定的PPP法律，內容應該包括政府審批權限的問題，流程和管理程序的問題，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，會計準則等制度，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規政策所帶來的沖突。金永祥：全國財政工作會議中，樓繼偉部長講瞭兩個小時的PPP，力度很大。財政部、住建部、發改委現在都在研究PPP，用財政資金來撬動社會資本，實施混合所有制。但應該保持冷靜頭腦、冷靜思考，爭取少走彎路，因為PPP沒有想象的那樣簡單。比如，什麼樣社會資本才能進入？用PPP是為瞭解決粗放型發展的問題，但現在中國的PPP項目已經有很多瞭，未來PPP立法要是解決不瞭實際問題，就沒什麼意義瞭。徐向東：不僅是部委，很多民間機構、大學、團體甚至個人都在研究PPP，發改委、財政部走在瞭研究的前列。目前，發改委牽頭起草《基礎設施和公用事業特許經營法》，而財政部則成立瞭政府和社會資本合作（ppp）工作領導小組。我曾經根據中國既有實踐，總結出PPP十大主要問題和沖突，或者說需要改進的地方。從某種角度來看，一個PPP項目能否成功，至少會涉及到發改部門、財政部門、土地管理部門、規劃部門、住建部門、銀監會以及行業主管部門等，任何一個部門的工作對PPP項目的實施都是至關重要的。中國的公私合作法，應是一個綜合性的法律，各個政府部門的協同及能力建設至關重要。經濟觀察報：PPP該怎麼定義？中國以往的PPP項目是如何發展起來的？王守清：1992年，世界銀行開始使用PPP這個稱呼。過去狹義的PPP，是完全交給企業去做，但是企業是追逐利潤的，後來實行項目管理公司，也就是SPV，政府在SPV中占股份，政府就掌握瞭一定的話語權。PPP應該是一種泛稱，叫什麼無所謂，世界銀行將其定義為“公共部門與私人銀行部門一系列合同的行為”。2003年之後，中國商務部開始推PPP，商務部一位原副部長曾經說，中國對外務工賺那麼點辛苦錢，應該升級對外投資模式，也就是開始用BOT之類的模式。金永祥：中國PPP經歷瞭五個發展階段。改革開放到1994年是探索階段，當時項目是隨機的，包括廣州白天鵝酒店、北京國際飯店等。1994年到2002年是試點階段，在中共十四大提出社會主義市場經濟的概念後，當時的國傢計委先後推出5個試點項目，叫做BOT試點，比較典型的有廣西來賓第一電廠。地方也出現瞭一些項目，但是沒叫試點，比如沈陽的自來水項目、上海浦東大橋項目等。第三階段是2003年到2008年的發展階段，受中共十六大影響，當時的建設部發佈瞭《大力推進市政公用市場化的指導意見》。這五年裡PPP項目量非常大，包括蘭州自來水項目、北京地鐵四號線等都是在這個階段，但當時也出現瞭一批爭議很大的失敗項目。2009到2012年是反復階段，受金融危機影響，政府出臺四萬億經濟刺激計劃，國進民退導致PPP市場受到很大打擊。一年後國務院出臺“非公經濟新36條”，希望利用社會資本搞基礎設施建設，但當時金融資源仍在向國有企業傾斜，社會資本的機會很小。從2013年到現在屬於PPP的推廣階段，中共十八大提出“市場在資源配置中起決定性作用”後，從去年財政工作會議至今，財政部、住建部、發改委一直在研究PPP，地方政府也開始用PPP模式引導建設項目。徐向東：中國的PPP經歷瞭兩個階段，現在已進入第三個階段。中國PPP第一階段始自20世紀80年代中期，以BOT為代表的PPP模式被引入中國電廠等基礎設施領域，主要是外商投資特許權項目。第二階段始自北京2008年奧運會及配套建設項目的投資、建設，以城市公用事業領域的特許經營為代表。在這個階段，外資企業、國有企業和民營企業等均有大量的參與，BOT和TOT模式較為流行。在這一階段，出現瞭很多至今仍視為經典的PPP項目，如國傢體育場（鳥巢）PPP項目、北京地鐵4號線PPP項目、浦東自來水廠股權轉讓項目等。中國PPP第三階段啟動的標志是，國務院於2010年5月7日發佈的“非公新36條”。在第三階段，PPP模式應用范圍不斷擴大，如安置房的BT項目、小城鎮綜合開發PPP項目、智慧城市PPP項目以及公立醫院的PPP項目等。而且PPP內涵外延不斷拓展、延伸，涉及新型城鎮化建設、破解地方融資平臺的債務問題，以及提供公共產品或服務領域。目前，國傢發改委、財政部和住建部、工信部等都在研究相關政策，為PPP模式的深度和廣度應用提供強有力的政策支持空間。經濟觀察報：PPP模式對於緩解地方債務能起到多大作用？王守清：我認為主要是和支付方式有關，若PPP模式主要是用戶支付，不會再對政府產生債務。若是政府支付，則是通過PPP模式，將政府支付的時間拉長，政府還是要有一定的支出，但是緩解瞭政府一次性的支出壓力。當然用時間換取資金壓力，是需要付出利息的。金永祥：PPP還是能減輕地方政府負擔的，最主要是效率會提高。但是PPP與以往的存量債務是沒有關系的，隻能為以後的經濟建設減輕壓力，將政府的負擔向後轉移，給政府打瞭個時間差，給其充足的時間消化存量債務。徐守東：按照財政部的觀點，采用PPP模式破解地方融資平臺的債務問題，減輕政府債務壓力，收益性項目成為重點，這應是財政部大力推動PPP模式的主要原因之一。但是，地方政府債務如何定義，從現行法律來看，存在障礙。如按照現行的《預算法》，各級預算應當做到收支平衡，按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。那麼從法律意義上，不存在中國地方政府債務的問題。然而在實踐中，中國存在著大量的政府性債務。按照審計署的觀點，根據政府對債務的償還責任和法律責任不銀行信貸信用貸款指南貸款全省皆可處理同，結合國際慣例，將“政府性債務”劃分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務這三種類型。從付費的角度，采用PPP模式是否能緩解地方債務，可以分為兩大類情況。一是政府購買產品或服務的PPP項目，政府延期或分期付款。雖然有一種觀點認為，根據適用的會計準則不同，這部分債務可能不算政府債務。但個人認為隻是延緩瞭政府債務的支付時間，並沒有減少政府債務。二是對於使用者付費的PPP項目，政府需要承擔PPP模式實施引起的或有負債，如特許經營合同提前終止的補償，相關債務或收入的保證等。個人認為，這隻是在政府債務和政府或有債務之間進行調整和轉換，從顯性變為隱性，政府性債務的總量沒有變化。從上述分析來看，采用PPP模式的確可以化解部分政府債務壓力，變成延期支付；或者將政府債務轉變成政府或有債務，減少顯性政府債務的數量。但是個人認為，應堅決杜絕純粹為瞭達到上述目的，而盲目使用PPP模式。（責任編輯：HN026）
新聞來源http://news.hexun.com/2014-06-21/165908999.html
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